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Manifeste pour le futur de l’UE

Dans le contexte de conférence sur l’avenir de l’Europe, Our Hope tient à apporter sa pierre au débat sur le futur européen. Cet article très engagé vise à ouvrir des pistes de réflexion sur la nécessaire réorganisation institutionnelle et politique de l’Union Européenne.

 

La présidence portugaise du Conseil de l’UE a acté pour 2021 la tenue de la Conférence sur l’avenir de l’Europe, préparée par la Commission et le Parlement depuis les dernières élections européennes. Cette conférence devra associer les acteurs institutionnels et citoyens dans l’élaboration de propositions de réformes de l’UE, y compris législatives. Avant toute proposition de réorganisation institutionnelle, cet article cherchera à lister brièvement les difficultés auxquelles fait face l’Union Européenne, qu’elles soient institutionnelles, structurelles ou bien politiques. Les diagnostiquer permet de mieux y remédier, en associant une lecture adéquate des rapports de force entre les institutions et les Etats eux-mêmes à des propositions de créer de nouveaux espaces de conflictualité par une réforme des institutions.

Trop loin, trop grand, trop flou

L’Union Européenne, dans sa forme actuelle, souffre de l’histoire de sa construction. « L’Europe des petits pas », comme dirait Jean-Benoît Durand, a accouché d’un millefeuille de traités, de temps à autres réorganisés, mais finalement encore complexifiés par de nouveaux traités, pactes ou mécanismes. Ainsi, l’Union Européenne est quasiment illisible pour quiconque ne se plonge pas dans son mécanisme institutionnel et législatif avec rigueur. Ce flou entretenu permet à nombre de forces politiques, et pas seulement populistes d’ailleurs, d’attribuer « la faute à l’Europe », de bonne foi ou non, à tort ou à raison.

L’Europe est déconnectée, car ses relais dans la vie de tous les jours sont minces. La législation européenne, notamment par son pouvoir de norme, a un impact sur notre quotidien, de l’alimentation importée aux réglementations de qualité sur les marchandises. Mais tout cela n’est représenté que par des logos, à côté desquels chacun passe sans y prêter attention. De même, l’Union Européenne, par les fonds de cohésion notamment, finance de nombreux projets d’infrastructure, mais qui ne sont présentés comme tels que par l’apposition du drapeau dodécaétoilé sur les permis de construire. L’on manque donc du sentiment d’existence de l’UE dans nos vies, celle-ci est tout au plus un nom sur des façades.

Etape suivante, l’UE n’existe pas dans nos vies car sa présence dans le débat public est quasi nulle. Le documentaire, suivi de la soirée de débats diffusés sur France 2 le 6 mai 2021 au soir illustrent parfaitement ce manque de débat public. En programmant une émission sur les coulisses de l’UE en prime time, l’intention du service public est louable. Mais la soirée démontre qu’encore une fois, l’on privilégie la sur-simplification à la profondeur politique : la première partie consiste en un documentaire sur la jungle du Conseil Européen, supposé attraper l’œil car l’on y voit les leaders nationaux s’écharper sur des rédactions de conclusions. Seule la deuxième partie de soirée voit de véritables débats se succéder, à une heure à laquelle probablement peu de spectateurs sont encore attentifs. Et encore, la soirée de débats oppose principalement des acteurs français du monde de l’Europe, et tous étaient francophones (Clément Beaune, Aurore Lalucq, Charles Michel entre autres). Cela témoigne du manque d’espace public de discussion sur l’UE, qui rend difficile l’élargissement des vues des citoyens, du moins des citoyens français.

L’UE souffre, enfin, de sa complexité institutionnelle. De nombreuses institutions, des modes de désignation des gouvernants parfois mouvants d’une législature à l’autre (tels qu’Ursula von der Leyen sortie du chapeau du tandem franco-allemand), des pouvoirs peu compréhensibles. Il est très difficile pour le citoyen lambda, qui n’a qu’un temps limité à consacrer à l’exercice de ses devoirs politiques, de se pencher sur le fonctionnement de la machine Europe, ne serait-ce que pour en saisir les grandes lignes et les grands principes. Principes qui sont eux-mêmes fortement évolutifs, puisque l’on peut mesurer la vitalité d’une institution communautaire au nombre de compétences que celle-ci parvient à s’arroger au cours de son mandat. Dans une institution complexe, et de surcroît en évolution permanente, peu de citoyens s’y retrouvent, et cela nuit gravement à la sérénité, et à la qualité du débat sur l’Union Européenne dans l’espace public.

Enfin, il est un axiome qui paralyse le processus décisionnel, mais avec lequel il faut compter : l’intérêt des Etats. L’Europe est faite par les Etats, avec la volonté des Etats, et les Etats restent, in fine, les maîtres en dernier recours du processus décisionnel. L’on ne peut imaginer, sinon à très long terme, une Europe sans Etats-Nations, car ceux-ci sont maîtres de l’avancée de la construction européenne. Etant très improbable que les Etats acceptent de signer leur propre disparition, il est plus raisonnable d’envisager l’Europe en incluant les Etats-Nations, et en organisant les rapports entre échelons nationaux et supranational de sorte que les frictions nécessaires ne remettent pas en cause la compréhension d’ensemble, et se résument à des sujets politiques, tout en empêchant des institutions de s’arroger des pouvoirs qu’elles ne possèdent en théorie pas.

Redéfinir les compétences

Les compétences de l’Union Européenne sont découpées en trois catégories, et régies par des principes. Les compétences exclusives sont gérées par les institutions européennes seules, et les Etats-Membres, qui ont délégué ces compétences à l’échelon supranational, n’ont pas droit de regard sur la manière dont l’UE gère son domaine de compétence (l’union douanière, la politique économique sont des compétences exclusives). A l’opposé, se trouvent les compétences de coordination, sur lesquelles l’UE exerce uniquement un rôle de facilitateur de la coordination entre les politiques menées par les Etats-Membres (culture, tourisme ou encore éducation).

Au milieu enfin, la plupart des compétences sont des compétences partagées : l’UE y agit de concert avec les Etats-Membres, et en respectant différents principes. Ces principes sont l’élément perturbateur qui rend progressivement illisible le système européen. Le principal est la subsidiarité : l’Union n’agit que si l’échelon communautaire est le meilleur échelon pour agir. Comment faire comprendre aux citoyens un tel principe ? L’on peut toujours l’illustrer avec des exemples, mais comment concrètement donner un mode d’emploi de la subsidiarité ? Cela est très compliqué, et participe à la déconnexion des citoyens.

Mais le point central de mon raisonnement se trouve à l’intersection du problème des principes trop généraux, ainsi que de la complexité institutionnelle : l’Union Européenne est une structure trop mouvante pour être lisible. Comme mentionné plus haut, l’on apprécie la vitalité d’une administration à sa capacité à s’attribuer de nouvelles compétences. Ainsi, les citoyens se trouvent face à un fait assez inédit : une structure autant technique que politique, la Commission Européenne, et dotée d’une volonté propre, organise la politique européenne avec une vision qui n’est que peu reliée au contrôle démocratique. La commission est certes investie par le Parlement, mais une fois son mandat consacré, le Parlement a un rôle relativement faible de contrôle de l’exécutif. Il faut remédier à ce manque de politique, j’y reviendrai.

Surtout, le problème des compétences partagées réside en ce qu’il porte la Commission Européenne à utiliser son mandat pour pousser vers l’attribution de nouvelles compétences à l’UE (la Commission a longtemps été décrite comme un repaire de fédéralistes, bien que cela soit probablement moins vrai de nos jours). La crise sanitaire a démontré ce phénomène, lorsqu’Ursula von der Leyen a prêché, devant le Parlement Européen, pour construire une « Europe de la Santé », c’est-à-dire augmenter la part de l’Europe dans le processus décisionnel de la santé publique, compétence partagée. Il ressort ainsi des compétences partagées, de mon point de vue, l’image d’une Commission enfermée dans une cage imposée par les traités, et qui se débattrait afin de s’arroger de nouvelles compétences. Dans un tel contexte, comment ne pas maintenir le flou autour des compétences de l’Europe ? La réponse à ce problème est simple : il faut réorganiser les compétences de l’Union Européenne, en supprimant les compétences partagées.

Cela porterait une double conséquence vertueuse. Tout d’abord, le rôle de la Commission Européenne s’en sortirait simplifié, mais garderait toute son importance. La Commission est souvent décriée pour être une institution technocratique, lourde et bureaucrate, mais néanmoins extrêmement puissante car bien préparée aux débats grâce au volume de connaissances qu’elle produit. En lui coupant la possibilité d’étendre ses compétences, l’on recentrerait son rôle vers l’administration des compétences exclusives lui étant explicitement dévolues par les traités. La deuxième conséquence serait un déplacement de la conflictualité. Dans le système institutionnel actuel, la conséquence des compétences partagées, entraînant une attitude proactive de la Commission, est que le point de friction nécessaire du système institutionnel se trouve dans l’affrontement entre la technocratie bruxelloise, et le pouvoir des Etats. Le discours sur l’Etat de l’Union de la Présidente de la Commission est très éloquent à ce sujet. Après avoir présenté son grand projet de réformes à un Parlement qui l’applaudissait des deux mains, la Présidente a essuyé l’intervention du libéral belge Guy Verhofstadt, qui lui opposait que les Etats n’accepteraient jamais de céder autant de compétences à la Commission Européenne. En supprimant les compétences partagées, les querelles d’institutions pourraient se déplacer de l’attribution des compétences, à une vision politique des problèmes auxquels l’UE fait face.

Repolitiser la politique

La suppression des compétences partagées s’accompagnerait mécaniquement d’un changement de la pratique politique des institutions communautaires. L’UE deviendrait alors une sorte de super-Etat, mais dont le mode de conflictualité politique serait davantage semblable à celui d’un régime parlementaire fédéral possédant uniquement des compétences d’attribution (la compétence générale restant dévolue à l’échelon fédéré, les Etats-Membres). La Commission et les autres institutions communautaires se concentreraient exclusivement sur l’administration de ces compétences qui lui seraient alors attribuées, et non sur l’extension de leur domaine de compétences. Le débat public autour de l’UE serait alors libéré de son pan aujourd’hui majoritaire, le clivage entre pro- et anti-intégration, afin de le replacer sur un axe gauche-droite plus classique, structuré par une opposition sur les politiques économiques notamment.

Le débat européen, tel qu’il se pratique dans les espaces politiques nationaux aujourd’hui, voit principalement s’opposer les intérêts nationaux à la construction européenne. Les partis français, en regardant la construction européenne sous un seul prisme franco-français, manquent de considérer l’intérêt que d’autres pays auraient dans une refonte de la construction européenne. En inscrivant dans le marbre les compétences dévolues à l’UE, le débat me semblerait définitivement quitter l’axe « l’UE peut-elle faire x ? » pour évoluer vers « comment l’UE doit-elle administrer x ? ». La législation européenne s’appliquant, dans le cadre des compétences exclusives, sur tout le territoire quasiment sans opt-out, le débat s’élargirait bien davantage. L’on pourrait ainsi voir la naissance d’un véritable espace politique européen, dont les clefs ne seraient plus de grands discours enflammés sur le bien-fondé de la construction européenne, mais des discours pragmatiques de méthode, qui seraient clivants pour la bonne cause : ils créeraient un véritable intérêt pour la pratique politique. En proposant des plans relativement ambitieux d’investissement, notamment dans la transition écologique, Ursula von der Leyen semble vouloir poser les bases de cette nouvelle pratique, axée sur le fond plutôt que la forme. Mais la Commission von der Leyen me semble contrainte par les limites qui touchent au processus de désignation des gouvernants.

Ursula von der Leyen a été désignée par un accord entre chefs d’Etats et de gouvernement, jetant ainsi aux oubliettes le système de Spitzenkandidaten, par lequel les citoyens connaissent en avance les candidats à la présidence de la Commission. Bien qu’à titre personnel, je préfère voir von der Leyen à la tête de l’institution centrale que le bavarois Manfred Weber, nettement plus conservateur, il faut admettre que ce choix s’est allègrement assis sur le système de vote présenté aux citoyens entre les 23 et 26 mai 2019. Les citoyens sont totalement exclus du processus de désignation des gouvernants, puisque la Présidente est désignée dans le huis-clos du Conseil Européen, puis confirmée par le Parlement en plein milieu du mois de juillet, dans une indifférence relative des opinions publiques.

En ressuscitant le système des Spitzenkandidaten, l’on rapproche les citoyens de leurs gouvernants, ne serait-ce qu’en proposant des têtes étrangères aux électeurs. De même, la Commission devrait être formée de concert entre le Président désigné, et les chefs d’Etat proposant des noms de commissaires, de sorte que le Président puisse composer un véritable gouvernement de l’Union Européenne, portant une couleur politique définie, qui irait chercher l’investiture devant le Parlement Européen fraîchement élu. L’on sortirait ainsi de la logique d’après laquelle la Commission porte différentes couleurs afin de faire plaisir aux principaux groupes du Parlement. S’ouvrirait l’ère de la conflictualité entre des tendances distinctes, structurées autour de programmes de réformes marqués politiquement, et qui susciteraient le débat public. Ainsi, la Commission, véritable gouvernement de l’UE, serait attaché à une majorité fixe, et non mouvante comme aujourd’hui, créant des antagonismes visibles et compréhensibles pour les citoyens.

La Commission délaisserait donc son rôle de super-régulateur, au profit de celui de super-gouvernement. La pratique de la Commission est aujourd’hui largement basée sur le pouvoir de sa technocratie, ce qui mène à un champ politique (car la Commission prend des décisions réellement politiques) totalement dépolitisé, puisque ne fonctionnant pas sur le modèle de la discussion et du conflit, mais de la règle, et du calcul d’une administration assez désincarnée. Demain, la Commission sera toujours un pouvoir politique, puisqu’elle continuera d’administrer le marché commun, mais sera davantage contrôlée par le Parlement, au sein d’un processus décisionnel réellement politique, c’est-à-dire basé sur la gestion du dissensus par le débat ouvert dans le Parlement, et non par le pouvoir abstrait et presque omnipotent d’une administration qui tient les clefs du processus décisionnel, puisqu’elle seule possède l’initiative législative.

Créer un espace démocratique de discussion

Cette nouvelle pratique politique créerait donc un appel d’air pour le débat politique au niveau européen. Le débat public sur l’orientation politique de l’UE est aujourd’hui assez entravé par la barrière de la langue. De ce point de vue, Ursula von der Leyen, parfaitement trilingue, est une chance, puisqu’elle peut s’adresser à plus de moitié des européens dans une langue qu’ils connaissent. Mais parlant de sujets trop éloignés des préoccupations immédiates, elle ne parvient que trop peu à créer l’adhésion autour des idées qu’elle présente.

La repolitisation du processus décisionnel européen ouvrira un espace pour le débat. L’attachement de la Commission à une majorité permettra à l’opposition de se sentir plus libre de plaider en faveur d’une politique alternative, notamment sur le plan économique. Là où, de nos jours, les institutions communautaires sont forcées de se conformer à la direction économique très libérale consacrée par les traités, demain, une majorité plus marquée politiquement, à droite par exemple, pourrait avoir le courage d’assumer mener une politique de coupe des dépenses publiques, face à une opposition de gauche qui chercherait à mobiliser l’opinion publique européenne en mettant la pression sur la Commission, plutôt que sur les Etats comme cela est le cas aujourd’hui, pour infléchir la tendance. Par le même mouvement, un débat plus vaste sur les fondements de la construction européenne, notamment économiques, permettrait à une Commission marquée à gauche, le cas échéant, d’ouvrir une séquence institutionnelle plus ambitieuse, marquée par une politique de chantiers d’avenirs mobilisateurs, et qui susciteraient l’attention et l’approbation des citoyens.

Ouvrir des chantiers d’avenirs mobilisateurs

Possédant l’outil de création monétaire, le pouvoir de régulation du marché, l’UE aurait alors tous les outils entre ses mains pour mener des politiques ambitieuses de réformes. Je développerai sur deux combats que celle-ci devrait mener pour susciter l’adhésion des citoyens.

L’UE peut, et doit réformer son approche de la question écologique. Plutôt que d’imaginer un Green New Deal qui sera principalement financé par les contributions au budget de l’UE, l’on pourrait imaginer une utilisation importante, sinon massive, de la création monétaire afin de soutenir la relance écologique. De plus, ce changement quantitatif pourrait s’accompagner d’un changement qualitatif : la méthode européenne d’incitation aux entreprises n’est plus adaptée aux défis auxquels l’humanité fait face. Plutôt que de financer la recherche sporadique par des incitations de financement, la Commission Européenne, soutenue par le Parlement, doit investir massivement dans la transition énergétique en planifiant la sortie des énergies fossiles, plutôt qu’en cherchant à y inciter. La planification requiert certes des moyens financiers et techniques, mais la Commission, à travers les agences qui lui sont rattachées, me semble posséder tous les atouts pour conduire un tel chantier. Cela nécessiterait de se mettre, temporairement au moins, en retrait des sacro-saintes règles de la concurrence, et donc de modifier les traités, j’y reviendrai.  Toutefois, le résultat serait doublement bénéfique, puisqu’à l’effet moteur de la planification écologique menée par la Commission s’ajouterait un intérêt accru des citoyens pour une question qui ne manquerait pas de créer des remous, mais également qui apporterait le sentiment que l’Europe agit réellement pour protéger les citoyens.

Deuxièmement, l’Union Européenne a la possibilité de s’engager dans une politique davantage sociale. Sans même faire « l’Europe sociale » par la mise en place de filets de sécurités, de minimas sociaux, l’UE a d’ores et déjà la possibilité d’agir en faveur des politiques sociales menées par les Etats. Depuis la crise sanitaire, et le gonflement accéléré des endettements publics, l’on sait que les dettes contractées vont être remboursées. En effet, une dette se rembourse. Mais le moyen privilégié pour lequel la Commission va vraisemblablement pousser sera la mise en place de réformes structurelles, qui viseront, sous couvert de flexibilisation et autres responsabilisations, à baisser la dépense publique, dans le but de dégager des excédents qui serviront à rembourser la dette. La solution de coupe dans les dépenses publiques n’a jamais fonctionné plus loin qu’à court terme, l’exemple du désastre grec est éloquent à ce sujet. Il faut donc envisager un nouveau moyen de rembourser la dette, tout en maintenant des standards sociaux élevés, ce qui est primordial en temps de crise. Le rachat des dettes publiques par la BCE, opéré depuis Mario Draghi, est la base de la solution. La deuxième partie consisterait en ce que la BCE décide, seule (puisque son indépendance est consacrée par les traités), de mettre ces dettes à taux perpétuel, ce qui signifie que les Etats les rembourseront quand ils en auront les moyens. Donc en tout cas pas pour le moment, et théoriquement jamais, puisque les Etats n’ont pas de date de mort. Cette pseudo « annulation des dettes publiques » bénéficiera fortement aux populations, puisque l’Europe les protègera, en s’érigeant en rempart contre la misère sociale indue par la baisse des dépenses publiques. Annuler les dettes publiques est-il illégal ? Non, pas vraiment. Les traités interdisent le financement monétaire, c’est-à-dire le financement des Etats par la création monétaire, mais l’annulation de la dette n’est pas formellement un financement monétaire. Les Etats ne seraient pas financés directement par la création monétaire, puisque les dettes publiques existeraient toujours dans les coffres de la BCE. Les Etats dépenseraient l’argent que le soutien de la BCE leur permettrait d’emprunter. Une telle décision ferait probablement grincer des dents, comme aux débuts du quantitative easing de Mario Draghi, mais finirait probablement par s’inscrire dans la pratique régulière de l’économie européenne. De plus, l’effet politique serait excellent, puisque l’Europe montrerait aux peuples, et en particulier aux classes populaires, qu’elle agit pour les protéger, plutôt que pour leur faire les poches (ou ce qu’il en reste).

Réformer les traités

Toutefois, la meilleure chance de voir cet ambitieux plan de relance politique de l’UE triompher s’accompagne d’une réforme quasi-nécessaire des traités. Ceux-ci, sanctuarisant les compétences partagées, le libéralisme économique, et les rapports entre institutions qui en découlent, doivent être changés au moins partiellement. Comment faire advenir la réforme nécessaire ? On pourrait imaginer un Etat prenant en otage le Conseil Européen, en menaçant de blocus, voire de sortir des traités si ses propositions de réformes ne sont pas écoutées. Technique peu orthodoxe, mais s’il s’agit d’une coalition d’Etats-Membres importants, cela pourrait être couronnée de succès.

L’initiative de la conférence sur l’avenir de l’Europe est un bon moyen de faire entendre la voix dont j’essaie de dessiner les contours. Si de telles idées pouvaient être portées jusqu’au Conseil Européen, il faudrait alors utiliser d’arguments pour convaincre les Etats qu’ils n’y perdraient pas. Il me semble que tout le monde aurait à gagner de suivre un tel plan de réformes. Les Etats, restant maîtres du processus d’intégration (car gardant les clefs de l’approfondissement ou non de l’intégration), mettraient un terme aux ambitions de la Commission d’élargir son champ de compétences. La Commission se verrait désormais tranquillisée par le fait d’avoir sécurisé certaines compétences nouvelles, et les outils nécessaires à l’exercice de ses missions (on autoriserait alors l’Europe à développer une taxe carbone, ou une taxe sur les géants du numérique, de sorte que la Commission puisse disposer de fonds propres). Le Parlement, véritable contrepoids au pouvoir du gouvernement européen, verrait son rôle renforcé dans le sens d’un contrôle strict de l’exécutif, et ses députés, étant au cœur du régime quasi-parlementaire, gagneraient en importance et en visibilité, ainsi que le mandat de parlementaire européen en attrait..

En revanche, pour rendre un tel plan de réformes, semblable à un saut fédéral, acceptable, les Etats devront avoir la garantie de pouvoir s’extraire du système, et de pouvoir recouvrer leur souveraineté à tout moment. Il faut donc maintenir l’article 50 du traité de Lisbonne. Si ce plan implique de perdre au passage quelques Etats-Membres parmi les moins enthousiastes à la construction européenne, cela doit se passer comme un mal nécessaire.

En résumé, la réorganisation des compétences, par la suppression des compétences partagées, ouvrirait une ère nouvelle pour l’Union Européenne. La conflictualité au sein du système politique se déplacerait de la bataille des institutions contre les Etats pour davantage d’intégration, à un affrontement de tendances politiques au sein du Parlement, dont la Commission Européenne serait le reflet de la majorité politique. Ce rôle nouveau dévolu à l’exécutif européen permettrait une repolitisation des questions traitées par l’UE, qui souffre d’un manque d’intérêt des citoyens pour son action. Par ce renouveau législatif, et de la pratique politique, pourrait naître un espace politique européen, participant à la connexion des citoyens entre eux et avec les institutions, réunis dans l’intérêt qu’ils portent à l’UE par les chantiers menés en leur faveur par la majorité politique, au sein d’une Europe désormais compréhensible pour les citoyens européens.

Alexandre Godonaise

Alexandre Godonaise

About Alexandre Godonaise

Ex-Président d'Our Hope Rédacteur eurocritique

One Response to Manifeste pour le futur de l’UE

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